21 不足守護法治的法律文化

對一個半威權政權來說，能否成功讓半威權處平衡狀態而不用進一步威權化才能延續政權，一方面取決於它是否採取了適當的行動去增強半威權的正當性，另一方面，或許是更重要的，就是人民的態度。若人民普遍是滿足於有限的選舉、維持社會秩序的法律、及視經濟、民生高於自由、權利與尊嚴，那麼半威權就可以平穩地生根。香港最大的挑戰是香港普羅市民的法律文化，對法治的要求也就是對半威權的抗逆力並不是如想像中那麼高 。

在2015年四月至八月，香港大學法律學院法律文化的研究團隊在香港進行了一次全港性的法律文化調查，隨機抽樣訪問了三千五百名市民，以掌握港人的法律文化。同一時期，團隊亦隨機抽樣訪問了約三十五名直接負責運作香港法律制度的人員，包括政務官、執法部門高級官員、立法會議員、法官及律師。前者反映香港的外在法律文化，是那些受法律規管的人的法律文化，後者反映香港的內在法律文化，是那些負責運用法律去規管的人的法律文化。

受訪者被問他們是否同意以下的一系列問題以掌握他們怎樣看法律的最終目的（表一）。首兩條問：「政府嘅一切施政都要有法律嘅依據。」「統治者都要遵守自己所訂立嘅法律。」這兩條問題涉及法治的最基本要求，就是「有法可依」及「有法必依」。這也是半威權所要求的法治，在這要求下，政府及執法者是期望能夠嚴格按法律的規定去施政。

從調查看到，無論是外在還是內在法律文化，受訪者都是壓倒性地同意這兩句說話。 香港法治在「有法可依」及「有法必依」這些方面的狀況，看來是穩妥的。但香港的法律文化是否能支撐更高要求的法治呢？

終審法院首席法官馬道立在二零一五年法律年度開啟典禮演辭中說，法治的目標是要確保基本人權受保障。要實踐得到法治的目標，需要的不單是獨立的法院能公正地審判案件，更需要公民普遍擁有權利意識，才能承托起那能保障公民權利的法治體制。

權利意識與自由意識是有分別的。自由意識是公民滿足於在實際生活中能享有自由，而政府在一般情況下不會干預公民的自由。權利意識不能接受公民雖在一般情況下可實際上享有自由，但政府卻可任意決定是否收回公民的自由。權利意識要求法律必須能保証在確定和符合人類尊嚴的範疇內，公民的自由是不容政府無理干預的，且期望有獨立的法院去有效監察政府不能做出不合理干預公民的行為。

調查中第三句是：「人嘅權利並唔係與生俱來嘅，係社會根據佢嘅表現而賦予嘅。」有權利意識的是不會同意這句話，因公民的基本權利應是與生俱來，並不是任何人或機構賦予他們的。但調查顯示隨機抽樣的三千五百名受訪者中，只有41.6%是不同意，不及一半，而同意的也是41.6%。若以一半同意為合格線，從這條問題看，港人的權利意識並不強，甚至可以說是偏弱。

不過情況可能是更差。第四句是：「維持社會秩序比保障個人自由更重要。」有權利意識的是不會同意這句話，因維持社會秩序雖是限制個人自由的合理原因，但仍須要在必須及相稱的情況下才可以，因此不能說社會秩序比個人自由重要。反是個人自由應被視為優先，只有在嚴格的條件下，政府才能以維持社會秩序為由去限制個人自由。結果卻顯示不同意的只有23.0%，同意的竟高達57.6 %。同意的竟是超過一半，那表示港人的權利意識可能根本未能確立得到。其他兩條問題的結果可能証明了這點。

第五句是：「公民社會團體應該受到政府嘅監督。」有權利意識的也是不會同意這句話，因為公民社會團體應享有結社的自由，除了一些簡單登記的要求外，政府沒有權去監督它們的活動。同樣，不同意的只有21.5%，同意的高達59.0 %。

第六句是：「傳媒係有責任去推廣政府嘅政策。」有權利意識的是不會同意這句話，因傳媒最重要的責任是監察行使公權力的政府，而不是幫助政府去施政。也是一樣，不同意的只有23.0%，同意的更高達60.4% 。

不過內在法律文化的結果與普羅市民的回應非常不同。不同意的分別是：第三句86.1%、第四句71.8%、第五句75.0%、及第六句68.2%。同意的分別是：第三句0.0%、第四句10.7%、第五句15.5%、及第六句4.2%、

從這些結果可看到，香港普羅市民（外在法律文化）並不具有權利意識，可能只是停留在自由意識的層次。幸好負責運作香港法律制度的人員是清楚具有權利意識（內在法律文化），香港的法治體制才能大體達到確保基本人權的目標。

這調查結果是向香港法治發出了警號的，雖然我們有著優秀及具有權利意識的法律人員負責運作我們的法治體制，但我們的法治水平只是建立在官員的自我約制上，反是理應要求法律須保障他們基本權利的普羅市民，並不具備權利意識，而只是滿足於自由意識，而未能向官員提出更強的權利保障要求。因此，香港的法治，實在並非我們所普遍認為是那麼高階。普羅市民的法律文化可能只足以支撐「有法必依」，但用以支撐「以法限權」和「以法達義」的法律文化卻是較薄弱。一旦負責運作香港法律制度的人員，基於因不同原因再不自制地行使公權力，就很容易令香港的法治水平整體下滑，因公民那較薄的法律文化，並不足以支撐高要求的法治。

不幸地，這情況在香港步入半威權時代已逐漸出現。半威權政權只要能繼續有效地促使大部分負責運作香港法律制度的人員接受了半威權統治，以普羅市民較薄的法律文化，半威權政權很大機會可以成功在法治論述之戰中取勝，以「有法必依」去替代了「以法達依」，甚至「「司法限權」。因此，從港人的法律文化現在所能達的有限水平，我們不能不憂慮香港法治的前景，尤其是當香港已進入了半威權時代。

（表一）